Szansa na prawdziwy samorząd

Drukuj

Komentarz do projektu zmian Konstytucji Ukrainy w zakresie decentralizacji władzy

Zgłoszony przez Prezydenta do Rady Najwyższej projekt zmian w Konstytucji w zakresie decentralizacji władzy daje szansę na wprowadzenie na Ukrainie pełnowartościowego samorządu. Projekt ten jest efektem dziesiątek narad, konferencji i spotkań przez ostatni rok z udziałem polskich i ukraińskich ekspertów. W dokumencie tym zawarte zostały wszystkie podstawowe zasady organizacji samorządu terytorialnego, jakie zaleca Europejska Karta Samorządu Terytorialnego i jakie stanowiły podstawę obu reform samorządowych w Polsce, w 1990 i 1998 r.

Warto zauważyć, że przedłożony projekt zmian wprowadza do ukraińskiego ustawodawstwa nowatorskie dla ukraińskiego prawa zasady: pomocniczości, która oznacza, że kompetencje przekazuje się na ten szczebel władzy (możliwie najbliższy obywatelom), który może wykonać dane zadania najefektywniej i niezależności finansowej samorządów, które będą dysponować częścią przychodów z podatków oraz własnym mieniem i nieruchomościami. Zasady te są w pełni zgodne z standardami demokracji, europejskimi zasadami samorządności i całkowicie odpowiadają praktykom prawnym większości krajów Europy Środkowo-Wschodniej. Na takich samych zasadach przeprowadzona była reforma decentralizacji w Polsce, która uważana jest za wzór zmian w ustroju samorządowym.

Dyskusja z udziałem ukraińskich ekspertów i działaczy społecznych doprowadziła do przedstawienia innowacyjnego rozwiązania: wprowadzenia, z konstytucyjnym umocowaniem, stanowiska prefektów. Prefekci będą przedstawicielami administracji centralnej w terenie. Jednak należy podkreślić, że ich zwierzchność nad władzami samorządowymi ograniczać się będzie do jednego tylko zadania – nadzór nad władzami lokalnymi w zakresie zgodności z prawem podejmowanych przez nie decyzji.

Dlaczego potrzebna jest kontrola legalności? Jeśli np. władze samorządowe chcą sprzedać niepotrzebny budynek lub nieruchomość, to one decydują komu sprzedadzą i po jakiej cenie, ale muszą to zrobić zgodnie z zasadami przetargów publicznych. Jeśli nie dopełnią tych procedur, wtedy wkracza prefekt i blokuje transakcję. Należy także podkreślić, że przypadku sporu gminy z prefektem, rozstrzygającym jest niezawisły sąd.

Podobne zasady obowiązują w prawie innych europejskich krajów. W Polsce analogiczne funkcje pełni wojewoda, który stoi na czele administracji rządowej w terenie na poziomie województwa (regionu).

Inny proponowany zapis, jaki spotykał się z krytyką ze strony ukraińskiej: Konstytucja umożliwi czasowe zawieszenie uprawnień organów samorządowych przez prezydenta i przekazanie sprawy do Trybunały Konstytucyjnego w przypadku naruszają ustawy zasadniczej, zagrożenia bezpieczeństwa narodowego lub niepodległości i integralności terytorialnej Ukrainy. Uważam, że jest to logiczne i zrozumiałe rozwiązanie dla unitarnego państwa. Tego rodzaju uprawnienia prezydenta nie naruszają  autonomii samorządu.

Do tej pory obywatele mogli wybierać lokalne władze, ale urzędnicy, tj. aparat wykonawczy obsługujący organy władzy samorządowej, były administracją państwową, hierarchicznie podporządkowaną prezydentowi. Teraz samorząd będzie składać się z rad stanowiących lokalne prawo i własnego aparatu wykonawczego. Urzędnicy w terenie, którzy obecnie podlegają prezydentowi, będą w dużej mierze podporządkowani władzom lokalnym. W Polsce w wyniku przeprowadzenia reformy decentralizacyjnej ponad 2/3 urzędników państwowych podlegających władzom centralnym, przeniesionych zostało do administracji samorządowej.

Wiele dyskusji toczyło się nt. struktury administracyjnej i terytorialnej. Nie mam wątpliwości, że 10 500 gmin (gromad), które obecnie istnieją na Ukrainie, to zdecydowanie zbyt wiele. Wśród nich jest wiele niewielkich jednostek administracyjnych, które są tak małe, że nie są w stanie realizować wszystkich zadań podstawowego szczebla samorządu. W obecnym roku prowadzono działania obliczone na dobrowolne łączenie się gmin i odnotowano na tym polu pewne sukcesy. Teraz Konstytucja da parlamentowi w pełni uprawnione kompetencje do wyznaczania granic jednostek terytorialnych gmin, rejonów (powiatów) i obłasti (regionów), oczywiście biorąc pod uwagę opinie mieszkańców tych wspólnot.

Uchwalenie tych zmian do Konstytucji to rzecz konieczna do przeprowadzania reformy, która ustanowi na Ukrainie samorząd nowego typu, ale nie jedyna. Wprowadzenie wymienionej w projekcie zasady pomocniczości wymaga przeglądu całego prawodawstwa ukraińskiego i rozdziału kompetencji pomiędzy władze centralne i poszczególne szczeble samorządu.

Kolejnym wyzwaniem jest zapewnienie odpowiedniego poziomu finansowania dla wszystkich rodzajów jednostek samorządowych. Uchwalony na 2015 rok Kodeks Budżetowy i Podatkowy, który odnosi się do decentralizacji, ma charakter eksperymentalny. Konieczne jest monitorowanie i analiza skutków jego stosowania, a także symulacje, które będą tworzyć najbardziej stabilne warunki finansowe dla samorządów w następnych latach.

Na zakończenie chciałbym podjąć jeszcze jeden wątek: na różnych spotkaniach Ukraińcy często pytają mnie jak możliwe jest przeprowadzanie reformy decentralizacyjnej wobec aneksji Krymu i agresji rosyjskiej na Wschodzie? Moja odpowiedź jest zawsze taka sama: społeczeństwo ukraińskie nie może być zakładnikiem rosyjskiej agresji. Większość terytorium Ukrainy jest dziś kontrolowana przez państwo ukraińskie. Jeśli lokalna społeczność nie otrzyma nawet skromnych możliwości niezależnego rozwiązywania własnych problemów, frustracja wśród obywateli będzie tylko rosnąć. Teraz jest najwyższy czas, aby lokalne społeczności same mogły zarządzać lokalnymi procesami, przybliżając tym samym Ukrainę ku jej europejskiej przyszłości.

Marcin Święcicki
Koordynator grupy polskich ekspertów do spraw reformy samorządowej na Ukrainie
Poseł na Sejm RP, Prezydent Warszawy 1994-99

Depesze prasowe w języku ukraińskim: >>UNIAN<<; >>Ukrinform<<

Aktualizacja:
Rada Najwyższa przyjęła 16 lipca 2015 r. przedstawiony przez prezydenta rozdział Konstytucji, który otworzy drogę do realnego samorządu. 90% rozwiązań czerpie z polskiego modelu: zasada subsydiarności, oddzielne własne kompetencje, własne finanse i majątek, nadzór tylko z punktu widzenia zgodności z prawem. Najwięcej kontrowersji budziły rozwiązania dotyczące Donbasu oraz podporządkowania prefektów (wojewodów) prezydentowi.
Teraz rozdział pójdzie do zaopiniowania do Trybunału Konstytucyjnego, a na sesji jesiennej niezbędne będzie 2/3 głosów, aby go ostatecznie zatwierdzić. Wybory samorządowe w październiku 2015 r. jeszcze w starych strukturach terytorialnych. Po wprowadzeniu nowych zasad i możliwej konsolidacji gromad i rejonów, kolejne wybory samorządowe przewidziane są na 2017 r.

Czytaj również