Sprawiedliwość a zasada proporcjonalności

Drukuj

Z powodu wyjazdu do Kanady na przesłuchanie przed tamtejszym parlamentem w sprawie Ukrainy, nie będę mógł uczestniczyć 7 marca w debacie „O sprawiedliwości” organizowanej Rzecznika Praw Obywatelskich. Jednak uważam, że to ważny i interesujący temat, dlatego przesłałem mój głos w tej sprawie. Chcę poruszyć temat stosowania zasady proporcjonalności w egzekwowaniu i stanowieniu prawa, gdyż uważam, że zbyt często ma miejsce sytuacja, gdy obywatele są przesadnie karani za naruszone przez nich przepisy. Poniżej przedstawiam skrót mojego tekstu i zapraszam do zapoznania się z nim.

„We wszystkich sprawach powinna mieć pierwszeństwo zasada sprawiedliwości i słuszności nad zasadą ścisłego prawa.”– jedna z 86 rzymskich maksym umieszczonych na filarach opasujących siedzibę Sądu Najwyższego w Warszawie

Jest w Polsce rzeczą nagminną, iż urzędnik ściśle stosujący literę prawa, wyznacza kary zupełnie nieproporcjonalne do przewinienia, ale zgodne z obowiązującymi przepisami. Może to robić ze współczuciem i zrozumieniem, ale często nie ma żadnego pola manewru. Żadnej możliwości zastosowania upomnienia, bądź przyjęcia do wiadomości wyjaśnień i odstąpienia od kary, jeśli wyjaśnienia są uzasadnione, nie może zastosować. Prawo zostawia mu jedynie możliwość wymierzenia kary często skrajnie nieproporcjonalnej do wykroczenia.Przypomnijmy parę przykładów.

Piekarz Waldemar Gronowski z Legnicy przekazywał nieodpłatnie chleb dla kościelnej stołówki dla ubogich, za co został skazany na zapłatę 11522 zł grzywny.

Kioskarka-emerytka, Ewa Stokowska przyjęła 35 groszy za odbicie ksero bez wbicia tego w kasę fiskalną, bo ksero właśnie zostało wstawione i nie miało jeszcze kodu, czym naraziła skarb państwa na stratę 2 groszy. Musiała za to przewinienie ponieść kary i opłaty 32 tysięcy razy przekraczające potencjalne straty Skarbu Państwa. Sędzia tak to skomentował: „Tu nie chodzi o sumę. Popełniła pani wykroczenie karnoskarbowe. Prawo jest takie, że nawet za jeden grosz grozi to samo”.

PSL musi zwracać pieniądze zużyte na kampanię wyborczą w 2001 roku nie dlatego, że wydało je niezgodnie z przeznaczeniem, ale jedynie dlatego, że księgowało je na koncie partyjnym a nieodrębnym koncie wyborczym jak wymagał przepis. Znowu żadnej kary, żadnej grzywny, żadnego potrącenia przy następnej dotacji, ale całość trzeba oddać wraz z karnymi odsetkami. Jedyne co udało się ludowcom osiągnąć, to przeciągnąć sprawę o kilka lat i uzyskać rozłożenie należności na raty.

Parę lat temu urzędnik państwowy domagał się usunięcia ze stanowiska dopiero co wybranej przez pół miliona Warszawiaków prezydent miasta tylko dlatego, że termin złożenia przez nią oświadczenia o dochodach męża był według niego niezachowany. W tym wypadku wkroczył Trybunał Konstytucyjny i orzekł o nieproporcjonalności środka do przewinienia.

Ileż to jednak razy Trybunał nie wkroczył, ile firm zbankrutowało, ile ludzi zostało skrzywdzonych przez niesprawiedliwe przepisy czy bezdusznych ale i często zostawionych bez możliwości manewru urzędników, bo przecież walczymy z jakąkolwiek uznaniowością, gdyż może ona prowadzić do korupcji. Ile ludziom krwi napsuto?

Zaraza trwa dalej. NFZ chciał karać lekarzy i aptekarzy za wszystko, nawet za w pełni prawidłowo zrealizowaną receptę, ale uznaną przez inspektora NFZ za nieczytelną. Oczywiście recepta powinna być czytelna również dla inspektorów a nie tylko dla lekarza i farmaceuty. Ale lekarza wypisującego systematycznie nieczytelne dla inspektorów NFZ recepty można upomnieć, zachęcić do maszynowego wypełniana a dopiero w ostateczności uciekać się do jakichś kar.

Odholowanie samochodu – bardzo nieprzyjemna sprawa – jest na zachodzie możliwe tylko w konkretnie oznaczonych miejscach, gdzie parkowanie samochodu jest szczególnie niebezpieczne. Tymczasem w Warszawie przed SGH na Rakowieckiej tuż za wyznaczonym na chodniku parkingiem jest jeszcze jedno idealne miejsce na samochód. Wystarczy zostawić tam wóz na pół godziny, aby szukać go potem na Szczęśliwicach. Straż miejska i laweta czekają bowiem za rogiem na wpadających w tę pułapkę klientów.

Przykłady nieproporcjonalnych kar i ciężarów można mnożyć. Piękną kartę w obronie zasady proporcjonalności zapisuje Trybunał Konstytucyjny (TK). Biuro TK w broszurze z czerwca 2009 roku zidentyfikowało ok. 90 orzeczeń TK powołujących się na zasadę proporcjonalności. Linia orzeczeń TK jest wyjątkowo konsekwentna. Dotyczą one tak różnorodnych zagadnień jak zobowiązań podatkowych, pozwoleń budowlanych i nakazów rozbiórki, prawa do zgromadzeń, wolności wypowiedzi, prawa pracy,wygaśnięcia mandatu, przymusowego zakupu energii ze źródeł odnawialnych a takżelustracji.

Zasada proporcjonalności nie jest wprost zapisana w naszej Konstytucji. Została ona wywiedziona przez Trybunał Konstytucyjny z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego. Jeśli ten sam cel można osiągnąć stosując środki w mniejszym stopniu ograniczające prawa i wolności, to zastosowanie środka uciążliwszego stanowi wykroczenie ponad „konieczność”, a zatem jest naruszeniem Konstytucji. Zasada proporcjonalności w ujęciu szerokim szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu środka użytego do jego osiągnięcia.Zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji nakazuje, aby spośród skutecznych środków ograniczających korzystanie z wolności i praw wybierać środki najmniej uciążliwe dla jednostki. Z powyższego wynika,iż jeżeli cel regulacji prawnej można osiągnąć przy pomocy dwóch środków, przy czym jeden z nich w większym stopniu pogarsza sytuację prawną podmiotu, to należy wybrać ten drugi[i].

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że jeżeli osiągnięcie przez ustawodawcę zamierzonego celu jestmożliwe przy użyciuśrodka mniej dolegliwego, pociągającego za sobą mniejsze ograniczenia praw i wolności, to użycie przez ustawodawcę środka znacznie bardziej uciążliwego, prowadzącego do znacznego ograniczenia praw i wolności, wykracza poza to, co jestkonieczne w demokratycznym państwie, a tym samym naruszakonstytucyjną zasadę proporcjonalności (por. między innymi wyrokiTrybunału Konstytucyjnego z 11 maja 1999 r., sygn. K.13/98, OTK ZU nr 4/1999, poz.74orazz29czerwca2001r.,sygn.K23/00,OTKZUnr 5/2001, poz.124).

W odniesieniu do ustawowych ingerencji […] -Trybunał stwierdził - ustawodawca nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, a zwłaszcza zapoznających proporcję między stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie; zakaz ten jest jednym z przejawów zasady ochrony zaufania obywatela do państwa. (…) W zasadzie sprawiedliwości należy też upatrywać podstaw obowiązywania zasady proporcjonalności.

Rządy prawa tonie tylko odpowiednie stanowienie prawa, ale także sposób jego egzekwowania. Trybunał wielokrotnie wskazywał na konieczność dostosowania środków względem szkodliwości popełnionego czynu.Należy zadawać pytanie „czy zachowana została proporcja pomiędzy celami (efektami) regulacji a ciężarami”. Karanie obywateli w sposób, który byłby przesadny względem popełnionego czyny podważa autorytet państwa i jego demokratyczną legitymizację.

Również, gdy mamy do czynienie z naruszeniem prawa, które obiektywnie nie stanowi uszczerbku dla państwa ani społeczeństwa, powinno się umożliwić podjęcie racjonalnej decyzji dostosowanej do sytuacji, a nie trzymającej się sztywno litery prawa. Konstytucyjna zasada proporcjonalności wyznacza granice ingerencji w sytuacjach, w których obowiązujące prawo pozostawia organowi władzy publicznej tzw. luz decyzyjny. Urzędnik winien móc zadecydować o podjęciu proporcjonalnych środków, a nie ślepo realizować literę prawa.

Państwo powinno być przyjazne obywatelom, nie utrudniać im działalność, stwarzać warunki do rozwoju, a nie siać niepewność i niepokój drobiazgowymi wymaganiami chronionymi sankcjami, które cały dorobek życia mogą zniszczyć jednym pisemkiem urzędnika pilnującego litery prawa.

Dlatego dla obrony sprawiedliwości, dla przestrzegania zasady proporcjonalności w naszym prawie i praktyce jego stosowania, dla upowszechnienia wykładni Trybunału Konstytucyjnego odnośnie praw obywateli potrzebne są nowe inicjatywy.

Po pierwsze,warto przejrzeć nasze ustawodawstwo w celu eliminacji przepisów będących ewidentnie w sprzeczności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności ugruntowaną już w orzecznictwie TK, ale ciągle łamaną przez ustawodawcę przy różnych okazjach. Trzeba rozbudować gradację możliwych reakcji państwa na uchybienia,zaniedbania i nadużycia obywateli, samorządów, organizacji gospodarczych i społecznych. Najpierw upomnienie, potem pouczenia, zwrot części źle użytej,odstąpienie od kary, jeśli cel został zrealizowany, a niedotrzymanie formalności nie narusza niczyich interesów, wreszcie kara proporcjonalna do naruszenia. Może akcja zgłaszania przepisów o nadmiernym karaniu mogłaby się odbywać pod patronatem Rzecznika Praw Obywatelskich? Sami pokrzywdzeni lub zagrożeni drakońskimi sankcjami mogliby zgłaszać takie przypadki a odpowiedni zespół by je badał i przedstawiał wnioski legislacyjne?

Po drugie,warto rozpocząć dyskusje nad sposobem budowania prawa. Na ile można odejść od nadmiernie szczegółowych instrukcji, uciec od kazuistyki, w kierunku bardziej ogólnych celów i zasad, które się rozlicza i ocenia. Urząd Rzecznika Praw Obywatelskich mógłby zorganizować taka debatę.


[i] Kursywą oznaczono cytaty z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego

Czytaj również