Reforma samorządowa na Ukrainie: decentralizacja, nie federalizacja

Drukuj

W marcu br. do Polski przyjechał wicepremier Ukrainy i minister rozwoju regionalnego Wołodymyr Hrojsman i poprosił prezydenta RP oraz rząd polski o pomoc w przeprowadzeniu reformy samorządowej. Hrojsman był dotąd merem Winnicy, i to niezwykle popularnym, wybierano go bowiem kilkukrotnie, ostatnim razem oddając na niego blisko 80% głosów, a do rządu Arsenija Jaceniuka zgodził się wejść, jeśli będzie mógł przeprowadzić reformę decentralizacyjną.

Minister Hrojsman ma już doświadczenie we współpracy z Polską. Winnica ma w Polsce kilka miast partnerskich, więc on sam często przyjeżdżał do Polski, uważa, że nasza reforma samorządowa jest najbardziej udana i dlatego zwrócił do polskich władz. Prezydent Bronisław Komorowski poprosił mnie żebym kierował zespołem eksperckim, który udzieli rządowi ukraińskiemu wsparcia przy tej reformie.

Problem (de)centralizacji władzy na Ukrainie
Na Ukrainie, podobnie jak w innych krajach postradzieckich, wprowadzono samorząd terytorialny, ale często ograniczało się to do wyboru odpowiednich rad na poszczególnych szczeblach.

Po pierwsze, władze te nie mają własnych funduszy, tylko co roku obłasti (regiony) i rejony (powiaty) muszą negocjować swój budżet z rządem w Kijowie, a z kolei jednostki samorządowe najniższego szczebla muszą negocjować z rejonami.

Po drugie, samorządy często nie mają własnego mienia komunalnego, a jedynie mienie do użytkowania. Jeśli chcą je sprzedać, czy zmienić przeznaczenie, okazuje się, że nie mogę tego zrobić, bo to nie jest ich własność.

Po trzecie, są problemy kompetencyjne. Są one zapisane dość ogólnikowo, np. że dana jednostka terytorialna zajmuje się szkołami, a jak przychodzi do stosowania przepisów praktyce, to okazuje się, że praktycznie każdy szczebel zajmuje się szkołami, włącznie z administracją państwową w terenie.

Po czwarte, na Ukrainie jest bardzo duże rozdrobnienie jednostek samorządowych. Na szczeblu podstawowym, tj. gromad (gmin) istnieje ok. 12 tysięcy rad. Tymczasem w Polsce jest niecałe 2,5 tysiąca gmin. Tak więc niektóre z tych 12 tysięcy gromad maja po kilkaset mieszkańców, czasem są to dawne kołchozy, czy sowchozy, które zamieszkuje niewielka grupa ludzi, a teraz stanowią własną jednostkę samorządową. Takie rady nie są w stanie wykonywać funkcji publicznych, więc jest to de facto prowadzone przez administrację rządową.

Po piąte, rady wybierane przez mieszkańców nie posiadają własnego aparatu wykonawczego. Istniejąca tam administracja w terenie jest zhierarchizowana i podlega prezydentowi kraju. Zatem ten sam aparat państwowy opracowuje np. projekt budżetu, czy projekty uchwał. I choć rady uchwalają co jakiś czas lokalne prawo, ale okazuje się, że projekty tego prawa są przygotowywane przez administrację państwową i ona też zajmuje się jego wykonywaniem.

Nieposiadanie przez rady własnego aparatu wykonawczego, a jedynie korzystanie z aparatu administracji rządowej w terenie, która podlega aparatowi ogólnopaństwowemu prezydenta, prowadzi do opłakanych skutków. Za przykład może posłużyć kwestia energetyczna. Wiemy jak bardzo Ukraina jest zależna od dostaw energii z Rosji. Ekonomiści wyliczają, że gdyby zużycie energii na Ukrainie było takie, jak w Unii Europejskiej a nawet o 50 proc. większe na jednostkę PKB, to w ogóle żaden import z Rosji nie byłby potrzebny, bo własne wydobycie wystarczyłoby na zaspokojenie potrzeb. Ukraina wydobywa 20 mld m. sześc. gazu, a zużywa ok. 50 mld. Polska zużywa raptem 15 mld m. sześc. mając gospodarkę dwa i pół razy większą, a per capita trzy razy większą niż Ukraina. Zakładając poprawkę, że w Ukrainie są rozwinięte energochłonne sektory gospodarki, np. hutnictwo, czy przemysł chemiczny, to i tak można by to zużycie zracjonalizować. To samo dotyczy ogrzewania miast. Spójrzmy, co się dzieje jeśli miasto zacznie oszczędzać? Wymienia się instalacje ciepłownicze, instaluje regulatory i liczniki zużycia gazu oraz wprowadza się opłaty od indywidualnego zużycia, aby ludzie zaczęli oszczędzać energię, a efektem tego jest mniejsze zużycie gazu, co powoduje, że w przyszłym roku miasto to otrzyma mniejszą dotację z budżetu centralnego na ogrzewanie. Mieszkańcy nie płacą całości kosztów energii, tylko jakąś jej część, zatem nie opłaca im się oszczędzać, a nawet jeśli miasto by się zgodziło na taki wysiłek, to rząd im obetnie dotacje.

Podział kompetencji
Zgodnie z oczekiwaniami ukraińskich partnerów, strona polska proponuje rozwiązania, które sprawdziły się u nas, czyli oparcie się o zasadę pomocniczości, zgodnie z Europejskimi Kartami Samorządu Lokalnego i Regionalnego, według których każda jednostka, czy to jest gmina, powiat, czy województwo, ma swoje własne kompetencje. Nie ma zależności hierarchicznej, tylko chirurgiczne rozdzielenie zadań na poszczególne szczeble. Na poziomie ustaw samorządowych kompetencje są opisane w sposób ogólny, np. dotyczące szkół, czy dróg lokalnych, jednak szczegółowy podział zadań ma miejsce w ustawach kompetencyjnych, które w każdej ustawie branżowej, np. dotyczącej szkół, dróg, ochrony środowiska, czy planowania, określiły, jaki szczebel władzy odpowiada za daną kompetencję.

W pracach na reformą samorządową w Polsce dokonano przeglądu około 100 ustaw branżowych i każdy artykuł, który mówi że władza coś wykonuje, wydaje decyzję, opinię lub odwołanie, przygotowuje program, deleguje uprawnienie, powołuje kogoś etc., każda taka czynność władzy jest ściśle przypisana gminie, powiatowi, województwu lub władzom państwowym. Jest więc absolutna rozdzielność prawna tych kompetencji.

Strona ukraińska przedstawiła już pewne propozycje podziału kompetencji, ale wymagają one uszczegółowienia, w czym też pomaga polski zespół. Ukraińcy korzystając z polskich doświadczeń przygotowują optymalne doprecyzowanie zadań, jednak zrobią te we własnym zakresie, aby dostosować te rozwiązania do specyfiki ukraińskiego ustawodawstwa.

 Samodzielność finansowa
W finansach publicznych udało nam się w Polsce uzyskać taki poziom samodzielności, że gminy, czy inne jednostki mają w dużej mierze swoje własne środki. Np. gminy w pewnych podatkach i opłatach mają udział stuprocentowy (m.in. opłaty handlowe, podatek od nieruchomości, od ziemi, czy różnego rodzaju kary finansowe), a więc całość tych środków pozostaje w budżecie gminy. Gminy mają także udział w podatkach ogólnopaństwowych, pewien procent w PIT i CIT. A oprócz tego kolejnym źródłem są subwencje z budżetu państwa. Najważniejszą subwencją jest subwencja oświatowa, która nie jest negocjowalna. Jest to ściśle określona formuła, która mówi, ile gmina dostanie na oświatę, co zależy od ilości uczniów w ogóle oraz innych współczynników, np. ilości szkół wiejskich, czy liczby niepełnosprawnych dzieci. Algorytmy te są dość skomplikowane, ale dzięki temu, że są stałe i doprecyzowane, żadna gmina się nie targuje co roku o subwencje. Jak gmina coś zaoszczędzi, to nie wpływa to na obniżenie jej przyszłorocznej dotacji. Takie polskie rozwiązania chcą też wprowadzić na Ukrainie.

Tak jak jednostki samorządowe mają własne środki finansowe, tak też wygląda kwestia majątku. W Polsce od razu postanowiono, że majątek związany z realizacją funkcji publicznych na danym szczeblu, jest majątkiem danej jednostki. Został on przekazany jednostkom, które gospodarują swym mieniem według własnego uznania. Podobne propozycje składamy również Ukraińcom, którzy chcą iść w tym kierunku. Tylko wpierw trzeba dokonać ogromu pracy. Po pierwsze, nie może być aż 12 tysięcy gromad. W przygotowaniu są dwie ustawy. Jedna o dobrowolnym łączeniu się jednostek podstawowych, a druga o współpracy jednostek podstawowych. Również na szczeblu rejonów Ukraina ma trochę za dużo tych jednostek, bo 492. Proponuje się ich liczbę sprowadzić do około dwustu. Nie planuje się za to zmieniać liczby obłasti, czyli województw. Będzie ich nadal 24 plus Krym, jako oddzielna jednostka.

W ramach naszego zespołu istnieje też grupa finansowa, którą kieruje prof. Wojciech Misiąg, radca Najwyższej Izby Kontroli i wiceminister finansów latach 1989 – 1994, zajmujący się właśnie finansami samorządowymi. Razem z odpowiednią grupą ukraińską opracowujemy symulacje finansowe, żeby tak zrównoważyć finanse na każdym szczeblu, aby każda jednostka była samowystarczalna, żeby nie trzeba było ręcznie sterować, robić dodatkowych dopłat,  żeby nie było nadmiernego zróżnicowania między tymi jednostkami, tak że jedne mogą wykonać zadania publiczne z nadwyżką a drugie mają niedobór środków. Jednak za główną zasadę, jaką przyjęliśmy z wicepremier Hrojsmanem jest samodzielność finansowa samorządów, żeby nie musiały corocznie targować się z Kijowem o środki. Będzie to wymagać olbrzymich symulacji, co jest dużym wyzwaniem dla całego zespołu.

Konieczna zmiana konstytucji
Należy też zaznaczyć, że całościowa reforma samorządowa nie jest możliwa bez zmiany konstytucji. Bazując na rozwiązaniach z polskiej konstytucji i znając obecną ukraińską konstytucję, zaproponowaliśmy, jakich zmian należałoby dokonać. Okazało się jednak, że zastosowanie takich analogii jest niemożliwe. U nas każdy szczebel jest wspólnotą mieszkańców. Gmina jest zatem wspólnotą mieszkańców zamieszkujących gminę, powiatem jest wspólnota mieszkańców zamieszkujących powiat, a województwem wspólnota mieszkańców zamieszkujących województwo. Ukraińskie władze są zdania, żeby obłasti nie definiować jako wspólnoty mieszkańców, bo wtedy implikuje to (według ukraińskich konstytucjonalistów) prawo do referendum na szczeblu obłasti. Obawiają się tego, nawet w przypadku jakby było powiedziane, że referendum może dotyczyć tylko kompetencji tej obłasti, a nie głosowania za odłączeniem się, czy własną polityką zagraniczną. Nawet bez takich uprawnień referendum na szczeblu obłasti rodzi obawy Ukraińców. W związku z czym trwają prace nad projektem konstytucji, w którym obłastie ujęte są jako wspólnota gromad na terenie obłasti. Takie zdefiniowanie ma uniemożliwić referendum w obłastiach w jakiekolwiek sprawie. Implikować to będzie także skład rady na szczeblu obłasti, bowiem każda gromada musiałaby mieć wtedy przynajmniej jednego przedstawiciela, więc będzie to powiększać skład tej rady. U nas sejmik wojewódzki liczy maksymalnie 51 radnych (Mazowsze), a tam rady obłasti będą liczyły do 150 osób.

Co z administracją państwową w terenie?
Kwestią sporną jest, co zrobić z administracją terenową. Na ile obecny aparat wykonawczy w terenie, który podlega władzom centralnym przekazać pod zwierzchnictwo rad obłasti, rejonów, czy skonsolidowanych gromad, a na ile pozostawić go aparatem państwowym. Przypomnę, że w Polsce administracja państwowa w terenie jest w zasadzie tylko na szczeblu województwa, z tym że w niektórych województwach wojewoda ma swoje oddziały w terenie, tam gdzie były dawne miasta wojewódzkie, ale są to tylko przedstawicielstwa terenowe wojewody i władza aparatu wojewódzkiego i wojewody jest ograniczona. Wojewoda sprawuje nadzór nad samorządem, ale tylko nad tym, czy wykonuje on swoje uprawnienia zgodnie z prawem. Np. czy przetargi są przeprowadzane zgodnie z prawem, czy finanse są zarządzane zgodnie z prawem, czy działania samorządów mieszczą się w ich kompetencjach.

Natomiast na Ukrainie w jednym z projektów zaproponowano nawet całkowitą likwidację administracji rządowej w terenie. Choć zakłada się, że tak jak w Polsce, samorząd będzie działał bez nadzoru, z wyjątkiem nadzoru legalności swojego działania, ale niektórzy proponują żeby w obłastiach nie było gubernatorów, którzy pełniłby rolę taką jak wojewodowie w Polsce. Kwestia ta nie jest przesądzona, cały czas trwają dyskusje nad tym, a są też postulaty idące w drugą stronę, żeby utrzymać administrację państwową także na szczeblu rejonów.

Harmonogram przeprowadzania reformy
Propozycje reformy samorządowej po ich ostatecznym sformułowaniu zostaną przedstawione w komisji samorządowej Werchownej Rady i przekazane do komisji konstytucyjnej kierowanej przez Mykołę Kniażyckiego. W następnym kroku będą przedmiotem dyskusji na plenum Werchownej Rady.

Pod koniec kwietnia premier Jaceniuk w trakcie wysłuchania publicznego przed parlamentem przedstawił planowane zmiany w konstytucji w trzech obszarach, spośród których najbardziej rozwiniętym była część samorządowa i decentralizacja władzy. Pozostałe dotyczyły relacji między parlamentem, premierem i prezydentem oraz sądownictwa.

Władze ukraińskie nie chcą uchwalać nowej konstytucji, bo to wymagałoby referendum ogólnokrajowego, natomiast zmiany do niektórych rozdziałów można wprowadzić drogą zmian do konstytucji, czyli bez konieczności referendum. Procedura jest następująca: najpierw Werchowna Rada przyjmuje zwykłą większością głosów projekt zmian, następnie projekt ten jest kierowany do Trybunału Konstytucyjnego, który przedstawia swoje uwagi i kontrpropozycje, potem projekt wraca do Werchownej Rady, która musi go przyjąć 300 głosami, czyli 2/3 swojego składu.

Premierowi zależy na jak najszybszej zmianie konstytucji, bowiem rząd stoi na stanowisku, że należy czym prędzej zdecentralizować, zdywersyfikować i podzielić władzę, bo jednym ze źródeł obecnego kryzysu była nadmierna centralizacja, nadmierny monopol władzy na szczeblu centralnym i w związku z tym trzeba osłabić władzę prezydenta, zwiększyć rolę parlamentu, dać maksymalnie dużo władzy obłastiom (ale bez praw takich jakie mają części federacji, czyli wychodzenia z całości) i wzmocnić również niezależność władzy sądowniczej.

Obecnie w zasadzie wszyscy w Werchownej Radzie są za jakąś formą decentralizacji, ale różne jej formy i zakres są proponowane. Najbardziej radykalni są niektórzy członkowie z Partii Regionów, a także sam Jaceniuk.

Chcemy być gotowi z wszystkimi projektami ustaw, również finansowymi, do jesień tego roku, kiedy jest najbliższy możliwy termin przyjęcia zmian w konstytucji, tak żeby parlament mógł je wtedy uchwalić i tak, żeby następne wybory samorządowe, które są przewidziane mniej więcej w połowie 2015 r. odbywały się już do nowych jednostek działających na nowych zasadach finansowych, kompetencyjnych, podziału terytorialnego, nadzoru.

Marcin Święcicki
Koordynator grup eksperckiej ds. reformy samorządowej na Ukrainie, Poseł na Sejm RP
Prezydent Warszawy w latach 1994-1999

Artykuł ukazał się na stronie portalu Eastbook

Czytaj również