Efektywne zarządzanie Unią Europejską

Drukuj

Referat, EUROFRAME 10th European Conference on Economic Policy Issues in the European Union, 24 May 2013, Warsaw, Poland.

Współczesne państwa demokratyczne funkcjonują według zasad wypracowanych przez setki lat doświadczeń. Formy ich funkcjonowania bywają różne. Mówi się np. o parlamentarnych i prezydenckich systemach rządów. Rozróżnia się monarchię parlamentarną i konstytucyjną. Są jednak rzeczy wspólne dla współczesnych demokracji. Podział władz, wybory powszechne umożliwiające wyborcom zmianę władzy ustawodawczej i wykonawczej w kierunku preferowanym przez większość. Określone działania władz można przypisać określonemu rządowi i głosować za jego zmianą. Ukształtował się również podział kompetencji między poszczególne organy władzy, zgodnie z zasadą pomocniczości. Każdy poziom władzy ma swoje własne kompetencje i własne środki do ich realizacji i władze odpowiadające za politykę. Wyborcy na szczeblu lokalnym, regionalnym i narodowym, wiedzą jak głosować jeśli chcą władzę zmienić.

Te wszelkie reguły próbuje się stosować na szczeblu Unii Europejskiej. Jednakże UE działa jednocześnie jako organizacja międzyrządowa. W wyniku tego powstała hybryda, która działa kosztowanie, nieefektywnie, w sposób nieprzejrzysty i niemożliwy do kontrolowania przez wyborcę i odseparowane od niego, zaprzeczając całemu doświadczeniu demokratycznych mechanizmów. Nazywa się to deficytem demokracji, który kolejne traktaty usiłują bezskutecznie zredukować.

Zacznijmy od zasady subsydiarności, które jest przedmiotem poważnej troski, ale w moim przekonaniu, stanowi najmniejszy problem. Unia ma powierzonych bardzo wiele kompetencji.  Wspólna Polityka Handlowa, Rynek Wewnętrznych, Wspólna Polityka Rolna i wiele innych. Największy niedosyt budzą kwestie obrony i polityki zagranicznej. Występuje dublowanie budżetów, brak wspólnych systemów, wspólnego uzbrojenia i dostaw, wspólnego wywiadu. UE może występować tylko, o ile państwa powierzą jej mandat w konkretnej sprawie. Z drugiej strony, są wątpliwości, czy niektóre kompetencje, jak np. w ochronie środowiska, czy przepisach rolnych, które mają tylko lokalne znaczenie. Niewątpliwe można stwierdzić, że Unia Europejska stanowi jeszcze jeden szczebel władzy z własnymi kompetencjami. Jednak zasadniczą słabością UE nie jest podział uprawnień, ale sposób w jaki decyzje są podejmowane.

Warto sięgnąć do Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, przyjętej przez Radę Europy w 1985 r. Karta ta przyjęta przez niemal 50 państw, jasno definiuje szasady oddzielania kompetencji jednego szczebla od drugiego. Chodzi nie tylko o podział kompetencji, ale to, jak wybierać lokalne władze, jak tworzyć lokalne władze, jak finansować lokalne władze.

Artykuł 4 ust 2. stwierdza, że „Wspólnoty lokalne posiadają, w ramach prawa, całą swobodę w wypełnianiu swej inicjatywy w każdej kwestii, która nie jest wyłączona spod ich kompetencji lub przypisana innej władzy”. Zgodnie z art 4. ust. 4. „Wspólnoty lokalne posiadają, w ramach prawa, całą swobodę w wypełnianiu swej inicjatywy w każdej kwestii, która nie jest wyłączona spod ich kompetencji lub przypisana innej władzy”. Jeśli zastosujemy te zasady do organów władzy Unii Europejskiej, to od razu widać, że jest tutaj duże pomieszanie szczebli.

Władze ponadnarodowe, takie jak Parlament Europejski (PE) i Komisja Europejska (KE) nie mogą praktycznie niczego zrobić bez zgody władz narodowych, które tworzą Rady Unii Europejskiej i Radę Europejską. Co więcej skład Komisji Europejskiej, której członkowie są zobowiązani działać wyłącznie w interesie Unii jest ustalany z zasadniczym udziałem władz niższego szczebla, czyli rządów narodowych. One desygnują członków Komisji i ustalają jej przewodniczącego, a rola PE ma charakter wtórny. Sprowadza się ona do zaakceptowani lub odrzucenia kandydata na przewodniczącego przedstawionego przez Radę Europejską składającą się z szefów rządów lub głów państw członkowskich oraz zatwierdzenia pozostałych członków Komisji zaproponowanych przez Radę UE i wybranego szefa KE na podstawie sugestii państw członkowskich. Ostatecznego zatwierdzenia Komisji dokonuje i tak Rada Europejska, a PE może przegłosować jedynie wotum nieufności dla KE.

Taka Komisja nie ma żadnej ideologicznej barwy, do której wyborcy są przyzwyczajeni w narodowych demokracjach. W jej skład mogą wchodzić jednocześnie chadecy, socjaliści, liberałowie i konserwatyści. Jeśli wyborca chce zmienić ideologiczny kolor Komisji, nie wie na kogo głosować, ponieważ Komisja nie ma żadnej barwy. Nie ma jasnej odpowiedzi na bardzo proste pytanie w każdym demokratycznym systemie: na kogo głosować, jeśli chce się wybrać inną Komisję? Nie ma alternatywnego gabinetu cieni, nie ma alternatywnego kandydata na stanowisko przewodniczącego Komisji. Zasada, łącząca oddanie głosu w wyborach z politycznym rezultatem, do której wyborcy są przyzwyczajeni na szczeblu krajowym (a także regionalnym i lokalnym), nie funkcjonuje na szczeblu europejskim. Nie jest zatem zadziwiające, że w każdych kolejnych wyborach europejskich jest coraz niższa frekwencja. W 1979 r. wyniosła 62 %, a w 2009 r. już tylko 43 % i to pomimo wciąż rosnących kompetencji PE.

Wyobraźmy sobie, że podobne pomieszanie szczebli nastąpiłoby na poziomie narodowym, np. w Niemczech. Żadne prawo nie mogłoby być przyjęte przez Bundestag bez zgody Rady niemieckich landów. Rząd Republiki Federalnej składałby się po jednym przedstawicielu wyznaczanym przez rząd każdego landu. Część landów deysgnowałaby socjaldemokratów, część chadeków, a jeszcze inne liberałów bądź Zielonych. Kanclerz byłby wybierany za zgodą szefów rządów wszystkich landów. W państwach narodowych wiemy, że np. alternatywę dla chadeków stanowią socjaliści, czy liberałowie. Wyborca wie na kogo głosować, jeśli chce zmienić dotychczasowy rząd. Dopiero taka mozaika polityczna byłby przedstawiana do zatwierdzenia przez Bundestag. Jaką alternatywę miałby niemiecki wyborca w kolejnych wyborach?

Wróćmy ponownie do Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Art. 9 ust 1. stanowi: „Wspólnoty lokalne mają prawo […] do wystarczających własnych zasobów, którymi mogą swobodnie dysponować w wykonywaniu swoich kompetencji”.

Tylko 12% budżetu UE jest finansowana z zasobów własnych, a 87 % pochodzi z budżetów narodowych państw członkowskich (budżet z 2011 r.). Postulat zwiększenia własnych źródeł finansowania był wielokrotnie formułowany i nie ma potrzeby go tutaj dalej rozwijać. Zauważmy jedynie dwie rzeczy. Gdyby powyższe proporcje stosować do lokalnego i regionalnego szczebla władzy.

Jeśli podobne proporocje zostałayby zastosowane do lokalnego bądź regionalnego szczebla samorządowego,  przepisy i duch Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego zostałyby złamane.

Wyobraźmy sobie, że budżety narodowe też byłby kształtowane na takiej zasadzie, że jedynie niewielka część stanowią środki własne, a pozostałe pochodzą z dotacji regionów. Czyż każdy region nie prowadziłby detalicznych obliczeń korzyści netto. Czyż nie trzeba byłoby wymyślać najrozmaitszych rabatów, dziwacznych kryteriów alokacji, projektów indywidualnych, itd., itp., aby władze każdego regionu mogły obronić taką decyzję o wkładzie do budżetu narodowego przed swoim elektoratem.  Czy można sobie wyobrazić proces negocjacji pomiędzy niemieckimi landami, hiszpańskich wspólnotami autonomicznymi, polskimi województwami, włoskimi regionami, itd., o to ile każda z tych jednostek  ma wpłacić/otrzymać z budżetu państwa?

Jednakże na poziomie europejskim negocjacje nad wieloletnim budżetem UE, które określa, budżety roczne, przez tych samych polityków, którzy są odpowiedzialni za budżety narodowe. Krajowi liderzy spędzają setki godzin, w tym nocy, negocjując szczątki budżetu europejskiego z punktu widzenia ich interesów narodowych. W rezultacie budżet UE jest niewielki, nękany przez różne rabaty, pomieszanych kryteriów podziału, przydziałów indywidualnych poza wszelkimi kryteriami stosowanymi jako małe prezenty służące kupieniu głosów obywateli w danym kraju, itd. Na przykład Rada Europejska postanowiła, że istniejący mechanizm korekty dla Wielkiej Brytanii będzie nadal utrzymany w perspektywie finansowej 2014-2020. Dania, Niderlandy i Szwecja skorzystają z obniżek brutto swoich wkładów rocznych opartych na DNB w wysokości, odpowiednio, 130 mln €, 695 mln € i 185 mln €. Szesnaście krajów otrzyma szczególne środki poza wszelkimi zasadami, od  1,2 mld € dla Włoch do 50 mln € dla Malty,. Każdy rząd musi być w stanie „sprzedać” budżet UE swojemu krajowemu elektoratowi. Niektórzy uważają to za cnotę. Jeśli taka procedura zostałaby przyjęta na poziomie krajowym, nikt nie ośmieliłby się nazwać jej inaczej niż bardzo nieefektywną, jeśli nie absurdalną.

Rada Unii Europejskiej ma prawo współdecydowania w odniesieniu do wszystkich dyrektyw, rozporządzeń i decyzji. Komisja Europejska jest w pełni uzależniona personalnie, merytorycznie i finansowo od rządów krajowych. A rządy krajowe mają odpowiedzialność, nie wobec Unii Europejskiej, ale wobec narodowego elektoratu. Formalny mandat Komisji Europejskiej i obowiązek zajmowania się sprawami europejskimi ma więc bardzo słaby fundament, jeśli nazwa fundament jest tu w ogóle odpowiednio. Jest ona politycznie zobowiązana do implementowania postanowień Rady Europejskiej.

Od lat mnożą się projekty zastosowań dla Europy rozwiązania federacyjnego. Metoda federalna traktuje UE w sposób pragmatyczny, jako kolejny szczebel władzy publicznej. Tak jak i niższe szczeble – lokalny, regionalny lub narodowy – europejski szczebel władzy powinien mieć swoje własne kompetencje, własne władze wybrane przez obywateli federacji i swoje własne źródła finansowania. Federacja ma następujące zalety: pozwala zachowań całkowitą autonomię i niezależność w sprawach narodowych; daje prawo wyjścia z federacji każdemu jej członowi; jednocześnie sprawy federalne, powierza szczeblowi federalnemu, który odpowiada przed elektoratem całej federacji. Propozycje federalnej Europy wysuwali m.in. Joschka Fischer, Guy Verhofstad, Daniel Cohn-Bendit, Unia Europejskich Federalistów z Andrew Duffem na czele. Sięgają oni do idei wspólnotowej i ponadnarodowej, sformułowanej przez Ojców Założycieli: Schumana i Monneta.

Kryzys finansowy wymusza dalszą integrację gospodarczą i uzupełnienie unii monetarnej o unię fiskalną i bankową. Doprowadzenie do Paktu Fiskalnego i unii bankowej zajęło 5 lat, od jesieni 2007 r. do wiosny 2013 r. (od 23 października 2007 r. kiedy Prezes EBC Jean Claude-Trichet zaproponował przyjęcie przez UE swego rodzaju unii fiskalnej do 1 stycznia 2013 r. kiedy po ratyfikacji przez 16 państw Pakt Fiskalny wszedł w życie) i wymagało 35 szczytów europejskich. Kluczowy Pakt Fiskalny w ogóle nie jest aktem prawa UE, choć wykorzystuje jej instytucje i wymaga ratyfikacji przez parlamenty narodowe. Wyjście Unii z kryzysu finansowego i ratowanie strefy euro wymagałoby zmiany traktatów i związanej z tym jednomyślności. W związku z tym, łatwiejszym rozwiązaniem okazało się tworzenie Paktu Fiskalnego poza traktatami unijnymi.

Zajęło osiem miesięcy od ujawnienia dziury budżetowej przez grecki rząd do decyzji Rady Europejskiej o rozszerzeniu pomocy finansowej. Ratowanie Grecji trwało zbyt długo. Kiedy Gracja znalazła się w kryzysie, jej zadłużenie wynosiło 120% GDP. W roku 2009 wystarczyło do jej uratowania 110 mld €. W październiku 2011 r. koszt ratowania Grecji sięgnął 210 mld €, a oczekiwany efekt, jakim ma być powrót do zadłużenia w wysokości 120 % GDP ma nastąpić w roku 2022.

W USA zajęło tylko kilka tygodni żeby przepchnąć przez Izbę Reprezentantów i Senat oraz uzyskać podpis prezydenta Baracka Obamy ustawy ratunkowej (the American Recovery and Reinvestment Act of 2009). Koszt pakietu osiągnął 787 $. Kolejna ustawa ratunkowa (the Emergency Economic Stabilization Act) została ogłoszona 19 września 2008 r., a uchwalona 3 października 2008 r.

Całkowite wpływy do budżetu federalnego USA w 2007 r. osiągnęły 19,7% PKB. W UE dochód budżetu stanowił jedynie 1% PKB w 2011 r.

W Stanach Zjednoczonych przeprowadza się analizę ile każdy stan wpłaca do budżetu federalnego i ile korzysta z budżetu federalnego. Obliczono wkład netto do budżetu federalnego jako procent produktu brutto każdego stanu. Największym dawcą netto jest stan Nowy Jork.. Wkład netto podatników ze stanu New York wynosił blisko 87 mld $, co stanowiło 7,9% produktu stanowego brutto. Mieszkańcy New Jersey wpłacili łącznie o 57,7 mld $ więcej do budżetu federalnego, niż z niego otrzymali, czyli co odpowiada 12,5% ich produktu stanowego brutto.

W Unii Europejskiej jak wiadomo największym płatnikiem są Niemcy, ich wkład netto to 9,2 mld €, co stanowiło 0,37% PKB Niemiec w 2011 r. Wkład Holandii wyniósł 0,31% PKB, a Francji i Włoch po 0,27% PKB.

W przeliczeniu na mieszkańca, największy wkład netto do budżetu federalnego w USA przekazywali obywatele Delaware 12,3 tys. $, a w Europie, Luksemburga 213 €. A np. Niemcy 107 € w 2010 r.

Przeszło dziesięciokrotna skala tych transferów przechodzi przez system polityczny USA bez większych zacięć. Budżet federalny, uchwalany jest przez podatki federalne i programy federalne, za które odpowiedzialność bierze rząd federalny, prezydent i Kongres. W Unii Europejskiej budżet UE jest odpowiedzialnością poszczególnych rządów i uzgodnień między nimi. A Parlament Europejski może go jedynie przyjąć, lub wprowadzić kosmetyczne zmiany. Gdyby budżet federalny USA był przyjmowany w negocjacjach między 50 stanami, jak mało efektywna byłaby to praca i Stany Zjednoczone nie byłyby potęgą jaką są.

Być może dzisiejsza Europa nie potrzebuje tak dużego budżetu federalnego jak amerykański. Tym niemniej warto zwrócić uwagę na trzy sprawy: po pierwsze wydatki federalne w USA umożliwiły stworzenie potęgi militarnej USA, wielokrotnie przewyższające zdolności obronne Unii Europejskiej i wszystkich jej członków razem wziętych. Po drugie, można powiedzieć że w Stanach Zjednoczonych nie ma problemu interoperacyjność w systemach: transportu kolejowego, sieci dróg międzystanowych, gazociągów, ropociągów, dostaw energii elektrycznej, roamingu etc. Po trzecie, rozpiętości stanowe w poziomie życia są mniejsze niż pomiędzy krajami europejskimi.

Obecny model zarządzania na szczeblu europejskim, prowadzi do klęski w wymiarze gospodarczym i politycznym. Szczebel europejski osadzony w ustroju  federalnym – z bezpośrednio wybieranym parlamentem i władzami wykonawczymi odpowiedzialnymi przed parlamentem, a nie przez państwa narodowe, jest konieczny do podjęcia decyzji finansowych adekwatnych do wyzwań. Budżet federalny powinien być finansowany z własnych źródeł, a nie przez składek państw członkowskich.

Wprowadzenie podatków federalnych nie wymaga wyrównywania stawek podatkowych dla państwowych lub lokalnych podatków. UE powinna zostawić pewną dla podatków krajowych, tak jak to ma miejsce w Stanach Zjednoczonych.

Państwo narodowe nie może zniknąć. Lecz nie powinno zajmować się sprawami, które wymagają ponadnarodowego podejścia. Liderzy narodowi wchodzący w skład Rady Europejskiej powinni być odpowiedzialni za sprawy narodowe, a sprawy europejskiej zostawić politykom odpowiedzialnym przed elektoratem europejskim i tylko z europejskim mandatem.

Czytaj również